Eine Kampagne von NGOs gegen das Konzept des neuen AusländerInnengesetzes (AuG)

Am 20. Oktober 2000 haben sich viele NGOs aus der Romandie und aus der Deutschschweiz getroffen und über den AuG-Entwurf diskutiert. Sie haben beschlossen, in den verschiedenen Städten eine Kampagne gegen das Konzept des AuG-Entwurfs durchzuführen. Das nächste Treffen findet am 12. Dezember um 18.30 Uhr in Bern statt.

Die demokratischen Juristinnen und Juristen Schweiz, Solidarité sans frontières und viele andere NGOs verfassen Stellungnahmen zum AuG-Entwurf. Engagierte, die mehr wissen wollen, wenden sich an Solidarité sans frontières, Tel. 031 311 07 70

Grundsätzliche Überlegungen zum Entwurf des neuen AusländerInnengesetzes (AuG)

1. Einleitung

Solidarité sans frontières kritisiert nicht nur einzelne Bestimmungen und Widersprüche im Entwurf zum neuen Ausländergesetz, sondern lehnt das Konzept, das dem Entwurf zugrunde liegt, ab. Will die Schweiz mit dem Gesetz einen auf Zukunft und Gleichstellung ausgerichteten Weg einschlagen, bedarf es einer Neukonzipierung des Gesetzes. Der Gesetzesentwurf führt die bisherigen Regelungen weiter und schreibt die Einreise- und Aufenthaltsbedingungen von MigrantInnen als "ZweitklasseinwohnerInnen" fest.

Das war nicht immer so: Bis Anfang dieses Jahrhunderts wurden MigrantInnen als Personen wahrgenommen, die gefragte Fähigkeiten und Kenntnisse einbrachten. Diese eher positive Wahrnehmung schlug seit den 30er Jahren, also schon vor dem 2. Weltkrieg in eine negative um: Migration wurde als Bedrohung des "Eigenen" empfunden. In diesem Geist ist das heute in Revision befindliche Ausländergesetz (ANAG, Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer) entstanden.

Neu am vorgeschlagenen Ausländergesetz ist jedoch, dass es (fast) ausschliesslich die Einreise- und Aufenthaltsregelungen der Angehörigen von Staaten ausserhalb der EU erfasst. Neu ist somit, dass für die als "ZweitklassmigrantInnen" wahrgenommene Personen ein spezielles Gesetz geschaffen wird. Einreise und Aufenthalt von EU-Staatsangehörigen sind in den bilateralen Verträgen geregelt, wobei selbst die in der EU aufenthaltsberechtigten MigrantInnen unberücksichtigt bleiben. Letztere finden auch im AuG-Entwurf keine Erwähnung und bleiben der Wahrnehmung entzogen.

Solidarité sans frontières ersetzt in ihrer Stellungnahme den Begriff "AusländerInnen" mit demjenigen der "MigrantInnen", um von der Konnotation der Ausgrenzung und Stigmatisierung wegzukommen.

1.1. "Integration"

Die Gleichstellung aller EinwohnerInnen, unabhängig von ihrer Herkunft und ihrem Geschlecht, bildet die eigentliche Voraussetzung für eine gute "Integrations"-Politik. Dass in einem "Spezial"-Gesetz für Nicht-EU-MigrantInnen die Gesetzesartikel zur "Integration" eingefügt sind, weist sehr deutlich auf die überholte Auffassung hin, "Integration" beziehe sich als Assimilationsmassnahme auf eine besondere Kategorie von MigrantInnen. Die unausgewogene Zusammensetzung der Kommission (ohne VertreterInnen von Einwanderungsgruppen aus dem Nicht-EU-Raum) kommt hier sehr deutlich zum Ausdruck.

"Integration" erfordert ein eigenes Gesetz, da sie nicht nur Nicht-EU-Angehörige, sondern auch EU-Angehörige und SchweizerInnen betrifft.

1.2. Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen

Die in den beiden Regelwerken enthaltenen Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen diskriminieren MigrantInnen aus Ländern ausserhalb der EU gegenüber den BürgerInnen der EU und der Schweiz in unhaltbarem Ausmasse. Die Rechtsungleichheit zwischen den beiden Zuwanderungskategorien schafft nicht nur eine krasse Chancenungleichheit unter den Zuwandernden und Zugewanderten, sondern auch eine Wahrnehmung in der Bevölkerung von "minderwertigen" MigrantInnen.

Wie der Begleitbericht zum AuG-Entwurf festhält, sollen Aufenthaltsbewilligungen zu Erwerbszwecken für Personen aus Nicht-EU-Staaten nur an "Führungskräfte, Spezialisten oder andere qualifizierte Arbeitskräfte" ausgestellt und - im Unterschied zu den Bestimmungen für EU-BürgerInnen - anzahlmässig begrenzt werden. Allerdings sind Gesetzesentwurf und Begleitbericht hierzu äusserst widersprüchlich. Implizit voraussetzend, dass die aus der EU zuwandernden Arbeitskräfte die Nachfrage nach weniger qualifizierten ArbeitnehmerInnen nicht befriedigen können, sieht der AuG-Entwurf (Art. 26) neben Investoren, Kaderpersonen, WissenschaftlerInnen in Ziffer c. auch die "Zulassung" von Personen mit besonderen beruflichen Kenntnissen vor. Solche Berufsleute aus Ländern ausserhalb der EU, die gerade nicht zur "Elite" der Manager und Spezialisten gehören, erhalten einen wesentlichen Teil unserer Wirtschaft (z.B. das Gastgewerbe und die Hotellerie, das Bau- und Reinigungsgewerbe, den Verkauf, die Menschenpflege und das Unterhaltungsgewerbe) aufrecht. Mit Ziffer c wird die stets wiederholte Behauptung, unsere Wirtschaft brauche nur Hochqualifizierte aus Nicht-EU-Staaten, Lügen gestraft.

Während die bilateralen Verträge zukunftsgerichtet sind, orientiert sich der AuG-Entwurf an einer überholten Migrationspolitik. Die Ausrichtung auf eine momentan verstärkte wirtschaftliche Nachfrage nach hochqualifizierten Arbeitskräften verstellt nicht nur den Blick auf gesamtgesellschaftliche Bedürfnisse, sondern auch auf die gesellschaftliche Entwicklung der letzten Jahre und der nächsten Jahrzehnte.

Die vorgeschlagenen Einwanderungs- und Aufenthaltsbestimmungen lassen jegliche "Gender"-Perspektive vermissen. Sie enthalten implizit zahlreiche indirekte Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts. Es reicht nicht, eine Gleichstellungsbeauftragte in die vorbereitende Kommission einzubeziehen, die regelmässig überstimmt wird. Die Schweizer Behörden sind mit der Aktionsplattform der UNO-Weltfrauenkonferenz von Peking und dem Aktionsplan der Schweiz zur Gleichstellung von Frau und Mann die Verpflichtung eingegangen "eine Methodologie für einen umfassenden Gleichstellungsansatz zu erarbeiten und bei allen Programmen, Politiken und Praktiken anzuwenden (gender mainstreaming)."

1.3. "Missbrauchsbekämpfung"

Einer wirksamen Integrationspolitik und einem entwicklungsorientierten Zusammenleben widerspricht die sogenannte "Missbrauchsbekämpfung", die den AuG-Entwurf prägt. Damit sind MigrantInnen (aus Nicht-EU-Ländern), ähnlich wie Asylsuchende, einem generellen "Missbrauchsverdacht" ausgesetzt und werden pauschal dazu gezwungen, laufend ihre Konformität und "Unschuld" zu beweisen. Wenn Immigration, wie im Begleitbericht (und auch im Gesetzesentwurf), schwerpunktmässig mit "Missbrauch", Kriminalität und Gefährdung der "Sicherheit" assoziiert wird, wird Immigration schlechthin als Gefahr definiert. Eine solche Wahrnehmung ist genuin fremdenfeindlich und bildet die Grundlage von Rassismus.

"Missbrauchsbekämpfung", wie sie der Begleitbericht zur Diskussion stellt und der Entwurf vorschlägt, führt zu schweren Eingriffen in die Privatsphäre und in die Persönlichkeitsrechte. Insbesondere die "Mitwirkungspflicht" zwingt MigrantInnen (wie bis anhin die Asylsuchenden) zur Akzeptanz von menschenrechtlich unhaltbaren Vorkehrungen.

Die Erfahrungen aus dem Zweiten Weltkrieg zeigen, wie wichtig die Hilfe an Menschen ohne

Einreise- und Aufenthaltsrecht in Not ist. Die Bestrafung von Menschen, die solche Hilfe leisten, widerspricht jedem demokratischen und ethischen Rechtsempfinden. Der im vergangenen Jahrzehnt aufgebaute Popanz der "Schlepperkriminalität" verkennt, dass ein grosser Teil der Flucht- und Unterhaltshilfe von Verwandten oder zugewandten Personen ausgeübt wird. Die Abriegelung der Grenzen hat erst die "illegale" Einreise in grösserem Ausmasse hervorgebracht und eine Professionalisierung der Fluchthilfe unausweichlich gemacht.

1.4. Datenschutz und Amtshilfe

Der Datenschutz, wie ihn der Gesetzesentwurf vorschlägt, schreibt nur die Vollmachten der Behörden auf den Betrieb der Datensammlungen fest, nicht aber die Rechte der Betroffenen auf Auskunft, Berichtigung, Löschung und Löschungsfristen. MigrantInnen werden unabhängig von ihrem Status als Objekte der behördlichen und polizeilichen Datenbearbeitung, nicht aber als Subjekte gesehen, die Anrecht auf den Schutz ihrer Persönlichkeit haben.

Gemäss dem heute geltenden AusländerInnengesetz (ANAG) wird bestraft, wer aus Gewinnsucht "einem Ausländer die rechtswidrige Einreise oder das rechtswidrige Verweilen erleichtert oder vorbereiten hilft. Eine solche Unterstützung ist aber straflos, wenn sie aus achtenswerten Beweggründen geleistet wird". Der Entwurf zum neuen Ausländergesetz (AuG) will die Berücksichtigung des Unterstützungsmotivs streichen: bestraft sollen alle werden, die Sans-papiers das Leben erleichtern. In diesem Zusammenhang ist auch Artkel 85 (Amtshilfe) zu sehen, nach welchem die Behörden des Bundes, der Kantone und der Gemeinden verpflichtet sind, "im Einzelfall Tatsachen bekannt zu geben, die für den Vollzug dieses Gesetzes massgebend sein können." Diese behördliche Auskunftspflicht verhindert, dass Sans-papiers ihre in den UNO-Menschenrechtskonventionen festgehaltenen Rechte wahrnehmen können, ohne zu riskieren, unmittelbar ausgeschafft zu werden.

2. Gegenkonzept

Dem missratenen AuG-Entwurf möchten wir ein eigenes, entwicklungsfähiges und gleichstellungsorientiertes Konzept entgegensetzen, das auf einer anderen Wahrnehmung von Migration und den Menschen mit Migrationserfahrung beruht.

"Migration findet statt. - Migration ist ein Teil des modernen Gesellschaftsgefüges - Migration ist nicht zufällig". Migration hat immer stattgefunden, doch hat sie sich in ihren Destinationen und in ihrer Zusammensetzung verändert. Seit der Einführung des ANAG "ist eine MigrantInnengruppe auf die andere gefolgt, aber die offizielle Politik hat diese Realität im Grunde bis heute nie anerkannt. Die Schweiz ist kein Einwanderungsland, so lautet immer noch die Position des Bundesrates. Gleichzeitig ist überdeutlich, dass dies nicht mit der Realität übereinstimmt. Die Psychologie würde hier von Wirklichkeitsverdrängung sprechen".

Einwanderung erfolgt aus verschiedenen Motiven: aus Gründen der engen sozialen Beziehungen (aus "familiären" Gründen), zu Erwerbszwecken, aus medizinischen Gründen oder zur Erlangung einer Ausbildung.

Die Aufenthaltsbedingungen müssen für alle MigrantInnen, insbesondere für die ersten zwei genannten "Motivgruppen", gleich sein, unabhängig von ihrem nationalen, ethnischen oder sozialen Hintergrund und unabhängig von ihrer wirtschaftlichen Position, von ihrem Vermögen oder von anderen Positionen (Art. 7 der UNO-Konvention zum Schutze der WanderarbeiterInnen und deren Familien, nachfolgend MigrantInnenkonvention genannt). Der Aufenthaltsstaat soll, gemäss Konvention, allen MigrantInnen das Recht auf Familieneinheit gewähren und die Familienzusammenführung für alle MigrantInnen erleichtern. Er soll den Zugewanderten und ihren Familienangehörigen möglichst dieselben Rechte wie den StaatsbürgerInnen zuerkennen und den Zugang zu Bildung, Berufsausbildung, zum Arbeitsmarkt sowie zu sozialen und medizinischen Leistungen gleichermassen offenhalten.

Das Prinzip des "jus sanguinis" (Recht des Blutes) muss, so das Konzept von Solidarité sans frontières, vom "jus solis"-Prinzip abgelöst werden: Analog den BügerInnenrechten müssen die politischen, sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Rechte nicht über die "Blutsbande", sondern über das Domizil bestimmt werden.

Bei MigrantInnen ohne regulären Aufenthalt soll aufgrund der Aufenthaltsdauer, der Beschäftigung oder anderer wichtiger Gesichtspunkte eine Regularisierung möglich sein (Art. 69, Abs. 2 der MigrantInnenkonvention). Ein Ausländergesetz muss, ähnlich der MigrantInnenkonvention, schwergewichtig die Rechte der MigrantInnen schützen, da sie die gesellschaftlich schlechtest geschützte Gruppe bilden und in überdurchschnittlichem Masse Übergriffen und Diskriminierungen ausgesetzt sind.

2.1. Integration

Integrationdiskurse und -konzepte beinhalten immer auch Vorstellungen der Einordnung in Machtverhältnisse. Ein gleichstellungspolitischer Ansatz, wie ihn Solidarité sans frontières vertritt, erfordert deshalb auch einen kritischen Umgang mit bevormundenden Integrationsmodellen, auch wenn sie gut gemeint sind. Die Prämisse, dass MigrantInnen generell oder als Gruppe spezifische Eigenschaften anhaften, verneinen wir. Wir schliessen uns dem im "Basler Leitbild" vollzogenen Paradigmawechsel "vom Defizitansatz zum Potentialansatz" an: "Inskünftig soll in den konkreten Massnahmen das vorhandene menschliche Potential an Errungenschaften, Fähigkeiten und Kompetenzen im Vordergrund stehen, und die Integration als gesamtgesellschaftliches Anliegen, das heisst gleichermassen von Einheimischen und Zugezogenen, verstanden werden." Soziale Probleme können im bewussten Umgang mit Differenz nicht als "Ausländerproblem" angegangen werden.

Die "Integration" betrifft die ImmigrantInnen aus den Staaten der EU und ausserhalb der EU sowie die SchweizerInnen gleichermassen. Sie muss in einem eigenem Gesetz erfasst werden und nicht Teil des AuG sein. Das AuG sowie andere Gesetze (z.B. das Einbürgerungsgesetz) haben die Voraussetzungen oder das Fundament bereitzustellen, auf denen ein (gesamtgesellschaftliches) Integrationsgesetz aufbauen kann. Ein Integrationsgesetz muss die folgenden Aspekte umfassen:

• MigrantInnen müssen soweit als möglich in ihren sozialen, wirtschaftlichen kulturellen, bürgerlichen und politischen Rechten den StaatsbürgerInnen gleichgestellt sein. Es sind vor allem die einschränkenden Aufenthaltsbedingungen für MigrantInnen, die Problemkonstellationen hervorrufen, denen ausschliesslich MigrantInnen ausgesetzt sind und gemeinhin als "Integrationsproblem" der MigrantInnen ausgegeben werden.
  
  
• Integration muss als gesamtgesellschaftlicher Umstrukturierungs- und Lernprozess gesehen werden, der alle EinwohnerInnen ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit erfasst. Er umfasst die Bereiche Erziehung, Bildung, Kultur, Gesetzgebung, Sozialwesen, Arbeit, Freizeit, Wohnen und Politik.
  
  
• Die Bildung oder die Verstärkung von stereotypen Vorurteilen durch herkunftsbezogene Einreise- und Aufenthaltsvorschriften sind zu vermeiden.
  
  
• Unabhängige Institutionen gegen Rassismus und gegen fremdenfeindliche Vorurteile sind so einzurichten, dass sie einen wirksamen Schutz vor Diskriminierung (aufgrund der Ethnie, der nationalen Herkunft und der Anschauungen) gewährleisten.
  
  
• Vertrauensbildende und positive Massnahmen sollen bestehende Ungleichheiten korrigieren.
  
  
• Um den gesellschaftlichen Gewinn durch die interkulturelle Vielfalt sichtbar zu machen, muss im Bereich Asyl und Migration eine positive Sprache entwickelt und benutzt werden.

2.2. Einwanderungspolitik

Die folgenden Grundgedanken leiten unser einwanderungspolitisches Konzept:

• Die Einwanderungsbestimmungen dürfen nicht nach Herkunft, Nationalität, sozialer Stellung, Religion, "Ethnie" und Geschlecht diskriminieren.
  
  
• Sie soll prioritär von gesamtgesellschaftlichen Interessen ausgehen und den sozialen (und nicht nur familiären) Bindungen Sorge tragen.
  
  
• Sie beruht auf keinen "AusländerInnenkontigenten" oder Begrenzungszahlen.
  
  
• Sie soll der "Illegalisierung" der Einreise entgegenwirken.
  
  
• Sie soll der Segmentierung des Arbeitsmarktes nach Herkunft und Geschlecht entgegenwirken.

Migration darf nicht mit der Zirkulation von Waren und Kapital verglichen werden. Menschen sind - bei aller Individualität - soziale Wesen, brauchen den Rückhalt von sozialen Netzen, leben mit Kindern, betagten Angehörigen sowie anderen Nahestehenden zusammen und tragen diesen gegenüber soziale Verantwortung. Das Recht, enge soziale Beziehungen aufrecht zu erhalten und zu leben, muss allen Menschen zustehen und darf nicht auf die sogenannte Kernfamilie mit heterogeschlechtlichen Ehepartnern beschränkt sein. Die engen sozialen Beziehungen sind die Grundlage der Gesellschaft - auch in der heutigen mobilen Gesellschaft. Die Immigration zu Erwerbszwecken bildet nur einen Teilaspekt unter anderen nicht weniger wichtigen Migrationsmotiven. Dabei ist den gesellschaftlich unterschiedlichen Positionen von Frauen und Männern Rechnung zu tragen.

Unter den genannten Voraussetzungen lassen sich verschiedene Einwanderungsmodelle entwickeln, die eng verknüpft sein müssen mit einem Aufenthaltsstatus ohne Diskriminierungen. Bis zu dessen Institutionalisierung benötigen MigrantInnen jedoch einen zusätzlichen Schutz, um vor Ausbeutung, Rassismus und Unrecht geschützt zu werden. Deshalb sind die Vorschläge der Initiative Goll aufzunehmen. MigrantInnen sollen gegen Unrecht, wie sexuelle und/oder arbeitsmässige Ausbeutung, Vorenthaltung von Rechtsansprüchen klagen können, ohne das Risiko einzugehen, vor den gerichtlichen Entscheiden abgeschoben zu werden. Deshalb muss ein wirksamer sozialer und rechtlicher Schutz für KlägerInnen und ZeugInnen institutionalisiert werden, wie dies die UNO-Spezialkonferenz (Peking+5) "Women 2000" - mit Beteiligung der Schweiz - im Juni 2000 für Frauen empfiehlt.

2.3. Vertrauensbildende Massnahmen statt "Missbrauchbekämpfung"

Ohne Einwanderungs- und Aufenthaltsbeschränkungen gäbe es keine Sans-papiers. Die Zunahme der "Sans-papiers" beruht auf der Zunahme restriktiver Bestimmungen im Migrationsbereich. "Wo die Möglichkeit der Einwanderung und des Aufenthalts so begrenzt ist, wie in Europa, bleibt den MigrantInnen oft nur die Option der Illegalität". Die meisten europäischen Länder kennen jedoch auch Massnahmen zur Regulierung von Sans-papiers.

Unser Konzept beruht auf vertrauensbildenden Massnahmen einerseits und auf der Möglichkeit, Konflikte fair auszutragen, andererseits. Sans-papiers müssen ein gegen sie verübtes Unrecht vor Gericht einklagen können, ohne dass sie wegen ihrem fehlenden Aufenthaltsrecht belangt werden. Von besonderer Bedeutung ist dies für vom Frauen- und Kinderhandel Betroffene. Diese - und ihre ZeugInnen - benötigen zusätzliche Schutzbestimmungen, wenn man die Bekämpfung des Menschenhandels ernst nehmen will.

Das in der Kinderkonvention und in der Bundesverfassung festgehaltene Recht auf Schule muss auch für Sans-papiers-Kinder gelten. Dieses Recht muss explizit festgehalten werden. Schulbehörden dürfen daher auch keiner behörlichen Auskunftspflicht unterworfen werden.

Wir unterstützen die Forderungen nach Ombuds- und weiteren Schlichtungsstellen sowie die Institutionalisierung von "AusländerInnen"-Delegierten auf der kantonalen und eidgenössischen Ebene.

Die Zwangsmassnahmen sind nicht auszubauen, sondern zu beseitigen. Den Abgewiesenen müssen bessere Rechtsmittel zugestanden werden, mit denen sie sich wirksam gegen Fehlentscheide wehren können. Der unentgeltliche Rechtsbeistand muss ihnen in jedem Falle gewährt werden. Bei einer Wegweisung muss deren Zulässigkeit und Zumutbarkeit durch eine zuständige Instanz geprüft werden können (Art. 3 EMRK).