Noch bevor die neue EU-Rückführungsverordnung der Schweiz überhaupt als Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands notifiziert worden ist, wächst im Parlament bereits der Druck, die darin enthaltenen Möglichkeiten möglichst weit auszuschöpfen. Im Juni nahm der Ständerat gegen den Willen des Bundesrates eine Motion von FDP-Ständerätin Petra Gössi (26.3244) an, welche die Voraussetzungen für eine Schweizer Beteiligung an zukünftigen Return-Hub-Projekten schaffen will. In der Herbstsession folgen nun zwei weitere Vorstösse: Andrea Caroni (FDP, 26.3575) will wissen, was der Bundesrat unternimmt, damit die Schweiz Rückführungen künftig «auch auf diese Weise» vollzieht. Und Jakob Stark (SVP, 26.3576) fordert bereits konkrete Gesetzesanpassungen, um eine Schweizer Beteiligung an Return-Hub-Projekten zu ermöglichen.
Auch auf europäischer Ebene wird Tempo gemacht. Deutschland, Österreich, Dänemark, die Niederlande und Griechenland haben Anfang September in Kopenhagen konkrete Schritte auf dem Weg zu einem gemeinsamen Return Hub vereinbart. Noch 2026 wollen sie eine Vereinbarung mit einem Drittstaat abschliessen; Dänemark will bis Ende 2027 erste Personen überstellen. Offiziell ist noch kein Partnerstaat bekannt geworden. Medienberichten zufolge sind aber unter anderem Uganda und Ruanda im Gespräch.
In der Schweiz hat das Verfahren zur Übernahme der Rückführungsverordnung derweil noch nicht einmal begonnen. Gemäss Bundesrat soll die Schweiz erst im Oktober 2026 notifiziert werden. Erst dann beginnt die zweijährige Frist für die Übernahme ins nationale Recht. Politisch wird die Beteiligung an Return Hubs aber bereits behandelt, als sei sie der logische nächste Schritt der Schweizer Ausschaffungspolitik.
Nicht zurück, sondern weg
Die Tragweite der Neuerung wird erst deutlich, wenn man sie mit dem bisherigen Rückkehrrecht vergleicht. Bislang kann eine erzwungene Rückkehr nur in den Herkunftsstaat erfolgen. In einen anderen Drittstaat kann eine Person nur zurückkehren, wenn sie sich freiwillig dafür entscheidet und dort aufgenommen wird. Die neue Rückführungsverordnung erweitert diesen Kreis nun erheblich: Auch ein Drittstaat, mit dem ein entsprechendes Abkommen abgeschlossen wurde und der bereit ist, die Person aufzunehmen, kann künftig zum «country of return» werden.
Ein solcher Drittstaat kann zwei Funktionen übernehmen. Er kann als Zwischenstation dienen, von der aus eine spätere Rückführung in den Herkunftsstaat oder einen anderen Drittstaat organisiert wird. Er kann aber auch selbst zum Ziel der Ausschaffung werden; eine Weiterbeförderung in den Herkunftsstaat ist dann nicht mehr das Ziel.
Das ist mehr als nur eine kleine Reform des Wegweisungsvollzugs. Denn wenn neu auch in Drittstaaten ausgeschafft werden kann, kann eine ganze Reihe aktueller Hürden umgangen werden: z.B. wenn Herkunftsstaaten die Rücknahme verweigern, keine Reisedokumente ausstellen oder rechtliche und praktische Hindernisse eine Ausschaffung in den Herkunftsstatt verhindern.
Die entscheidende Neuerung liegt also vor allem darin, wohin überhaupt ausgeschafft werden kann. Wenn die Rückkehr in den Herkunftsstaat nicht gelingt, schafft die Verordnung ein zusätzliches mögliches Ziel.
Umso auffälliger ist, mit welcher Gewissheit dieses Instrument bereits als Lösung verkauft wird. SVP-Ständerat Stark verspricht tiefere Unterbringungs-, Sozialhilfe- und Personalkosten, geringere Sicherheitsrisiken und eine Entlastung des Asylsystems. Rückführungsprobleme könnten mit Return Hubs «endlich angemessen gelöst» werden.
Belegt ist das nicht. Der Wissenschaftliche Dienst des Europäischen Parlaments verweist bei vergleichbaren Drittstaatenmodellen auf hohe Kosten und kleine Fallzahlen. Auch der Bundesrat kommt in seiner Auslegeordnung vom April zu einem ausgesprochen vorsichtigen Befund: Es gebe noch keine praktischen Erfahrungen mit eigentlichen Return Hubs, ihre Wirkung sei kaum abschätzbar. Vergleichbare Externalisierungsprojekte seien teilweise gar nicht umgesetzt worden oder hätten sich als ineffizient und teuer erwiesen. Hinzu kämen die schwierige Suche nach Partnerstaaten, ein unklares Kosten-Nutzen-Verhältnis und neue politische Abhängigkeiten.
Doch selbst wenn Return Hubs eines Tages organisatorisch funktionieren sollten, bleibt diese grundlegende Verschiebung bestehen. Der neue Hebel liegt nicht mehr darin, bestehende Rückführungshindernisse zu beseitigen. Er liegt darin, den Kreis möglicher Ausschaffungsziele zu erweitern.
Abschreckung mit Ansage
Dass die Entfernung aus Europa selbst Teil der politischen Funktion dieses Instruments ist, macht insbesondere die Motion Stark deutlich. Return Hubs sollen eine «Signalwirkung» entfalten, angeblich aussichtslose Asylgesuche unattraktiver machen und einen befürchteten «Pull-Effekt» auf die Schweiz verhindern.
Damit wird ausgesprochen, was in der europäischen Debatte häufig hinter Begriffen wie «Effizienz» und «innovativen Lösungen» verschwindet. Die Zentren sollen nicht nur dem Wegweisungsvollzug dienen. Sie sollen abschrecken. Menschen sollen wissen, dass eine Wegweisung künftig bedeuten kann, zunächst oder endgültig in einen Drittstaat verbracht zu werden, mit dem sie bislang nichts verband.
Die abschreckende Wirkung ist damit nicht bloss ein möglicher Nebeneffekt. Sie gehört ausdrücklich zu der politischen Begründung, mit der das Modell in der Schweiz vorangetrieben wird.
Die menschenrechtliche Absicherung solcher Vereinbarungen und die Bedingungen in den beteiligten Drittstaaten sind deshalb zentral – aber sie sind nicht das einzige Problem. Schon die Konstruktion selbst erweitert die möglichen Ziele einer zwangsweisen Ausschaffung auf Staaten, zu denen die betroffenen Personen keinerlei vorherige Verbindung haben müssen.
Vom Kann zum Muss
Solidarité sans frontières hat bereits bei der Verabschiedung der Rückführungsverordnung im Europäischen Parlament davor gewarnt, dass mit ihr eine neue Infrastruktur der Ausschaffung geschaffen wird. Nun zeigt sich, wie schnell aus einer rechtlichen Möglichkeit eine politische Forderung wird.
Gössi will die Voraussetzungen für eine Beteiligung schaffen, Caroni fragt nach der konkreten Umsetzung, Stark verlangt bereits die notwendigen Gesetzesanpassungen. Gleichzeitig wollen fünf EU-Staaten noch in diesem Jahr ein erstes Abkommen mit einem Drittstaat erreichen. Während selbst der Bundesrat auf erhebliche praktische und finanzielle Risiken verweist, wächst damit der Druck auf die Schweiz, sich einer neuen europäischen Externalisierungsdynamik anzuschliessen.
Genau darum geht es in der Herbstsession. Die Vorstösse zu Return Hubs sind keine technische Detailfrage des Wegweisungsvollzugs. Zur Debatte steht eine qualitative Ausweitung der Schweizer Ausschaffungspolitik: Menschen sollen künftig zwangsweise in Staaten verbracht werden können, zu denen sie keine Verbindung haben – als Zwischenstation oder sogar als Ziel der Ausschaffung.
Was Return Hubs in jedem Fall schaffen, ist Distanz: geografische Distanz zu den Betroffenen, politische Distanz zur eigenen Verantwortung und Distanz zu einer Öffentlichkeit, die sehen könnte, unter welchen Bedingungen diese Politik umgesetzt wird. Menschenrechte lassen sich aber nicht auslagern. Und staatliche Verantwortung verschwindet nicht, nur weil die Betroffenen ausser Sichtweite gebracht werden.